지난 몇년간 노 정부의 부동산정책을 보면서 실망한 바 많았다.

정부정책은 사회 실험이 아니다. '되면 좋고, 아님 말고' 식으로 만들어선 안된다.

하나의 정책을 만드는 데에는 여러 단계가 있으며 여러가지 정책분석(policy analysis)론적 방법론이 이미 잘 수립되어 있다.(정책분석은 사후적 행위가 아니다) 물론, 정책학자나 정책분석가만이 정책을 만드는 것은 아니며, 경제학자, 관료, 정책자문가, 과학기술인, 언론, 심지어 일반대중도 정책을 제안할 수 있다. 그러나 실제 정부정책화 하기 위해서는 반드시 정책 전문가의 검토와 튜닝이 있어야 한다.

정부정책의 종류에 따라 천차만별이겠지만, 하나의 정책에는 대개 찬성하는 집단(그 정책의 잠재 수혜집단), 중립적인 집단, 반대하는 집단(잠재 피해자)이 있다. 정책의 현실화 이후 그것의 성공(사회적 복리 증진이라는 궁극적 성공에 앞서 그저 실효적으로 작용하는 것을 일차적 성공이라 본다면) 여부에는 이 세 집단의 반응이 결정적 영향을 미친다.

쉽게 말해, 잠재 수혜집단이 수적, 세력적으로 많아 잠재 피해집단을 압도한다면, 그 정책은 잘 이행될 수 있고, 실효를 나타낼 가능성이 높다는 것이다. 반대로, 잠재 피해집단이 많다면, 그 정책은 '사회적 거부'에 직면할 수 있다. 정책을 무시하고, 사회가 정책이 의도하는 방향으로 움직이지 않는다는 뜻이다.

그렇다면, 아주 간단히 생각해서, 잘 작동하는 정책을 만드는 방법은 무엇인가? 잠재 피해집단을 만들지 않는 것이다.(또는, 잠재 피해집단을 잠시 속이는 것이다) 이는 경제학에서 말하는 '파레토 균형'과 관련된 것인데, 정책학의 원론적 공리로서 '어떤 집단의 복리도 손상하지 않으면서 특정 집단의 복리를 함양하는 경우'에 해당한다. 불가능하다고? 가능하다. 정부정책은 제로섬 게임이 아니다.

우리에게 친숙한 예를 들어보자. 연구개발예산을 배분할 때, 바이오 쪽 투자를 늘인다고 가정해보자. 기계공학에 쓰이던 예산을 바이오 쪽에 준다면, 당연히 기계공학계의 큰 반발이 있을 것이고, 일차적 이차적 부작용이 예상된다. 하지만 기계공학 예산을 '동결'한 채 바이오 예산을 '증액'하는 경우엔 부작용이 거의 없다. 새로운 재원이 여의치 않아 기계공학 예산을 삭감해야만 하는 상황이라면, 기계공학과 바이오의 예산체계를 분리하고, 평가체계도 분리하여, 기계공학의 예산 삭감을 '자체적 원인'으로 치부하는 방법을 쓴다.


참여정부의 부동산 정책이 실패할 수 밖에 없는 첫 번째 이유는 바로 '잠재적 피해집단'을 무시하고 정책을 설계했을 뿐 아니라 잠재적 피해집단에 대한 예측조차 틀렸기 때문이다.

참여정부의 부동산 정책은 가장 먼저 '투기세력'을 '적'으로 설정하고 이들을 잠재적 피해집단으로 설정했다. 이것은 대다수 비투기자-일반국민-들이 공감 및 지지하고 있었기에 큰 무리가 없었다.

그러나 정책이 하나 둘씩 모습을 드러내면서 그 '잠재적 피해집단-정책이 때려잡을 타겟'이 투기세력에 국한하는 것이 아닌 서울 강남권-소위 버블세븐-주민임이 밝혀졌다. 이제 일반 국민의 일부가 잠재적 피해집단-및 부동산 정책 반대 집단-으로 돌아서기 시작했다.

계속해서 발표되는 각종 금융 규제로 인해 서민들의 내집마련이 점점 더 어려워지고, 비강남권 서민들의 보유세 부담이 덩달아 늘어났으며, 정책의 사회적 거부현상에 의해 집값이 잡히지 않자, 잠재적 피해집단의 크기는 더욱 커져만 갔다. 이제는 1가구 1주택자는 물론, 내집마련의 실수요자, 잠재적 실수요자(2,30대)까지 정책 반대집단으로 돌아섰고, 정책의 사회적 거부현상은 심화되고 있다.

투기세력을 잡는다는 명분 하에 국민 대다수가 지지해줄 것으로 믿었던 바로 그 정책이 국민 대다수를 반대자로 만든 것이다. 이는 정책 입안자가 정부정책과 사회의 상호작용성을 이해하지 못하고 일차원적 input-output 논리에 함몰되어 있었기 때문이다. 



실패의 두 번째 이유는 견인력(driver; 우리말로는 '유인'으로 번역)이 확보되지 않은 상태에서 정책으로 억지로 견인하려 했기 때문이다.

정부정책은 사회현상에 개입하는 것이다. 모든 사회현상에는 원인이 있고, 사회를 변화(=사회현상의 양상을 변화)시키기 위해서는 변화의 드라이버가 필요하다. 정부정책은 드라이버가 될 수 없으며, 단지 조향(steer)할 뿐이다. 비유하자면, 정부는 스티어링 휠을 돌리는 운전수이지, 엔진이 아니다. 사회적인 변화의 힘이 흐를 때 그것을 잘 제어하여 방향을 '약간씩' 조절하는 것이 정부정책의 역할이며, 또한 한계이다. (슬램덩크의 강백호도 알고 있는 쉬운 얘기이다. "왼손은 그저 도울 뿐". 공을 던지는 것은 오른손이지만 왼손이 도우면 슛의 정확도를 비약적으로 높일 수 있다)

참여정부는 처음에는 정부정책 발표를 통해 '그저 시장에 시그널을 준다'는 정도로 시작했다. 그러나 원하는대로 흘러가지 않자 점차 그 강도를 높였고, 심지어 '지금 부동산 사면 낭패'라는 협박성 막말까지 하는 형국에 이르렀다. 특히 '낭패 글'에서는 실존하는지조차 의문인 '4대 적 세력'들을 규정하여 정책 실패를 남탓으로 돌리기까지 했다. 이러한 협박성 막말과 '이리저리 적으로 규정하고 남탓하기'는 북한의 성명서에서 자주 보았던 포맷이다.(남조선 내 친미세력, 미제 앞잡이인 일본, 수구전쟁세력등이 민족화해와 통일을 방해하고~ (중략) 불바다~ (후략)) 

우리나라는 짧은 산업화, 민주화의 역사 속에서 비교적 효과적으로 'top down'식 정책결정과 막무가내식 견인의 경험이 있다. 그런데, 이러한 구태가 '참여'정부라는 현대화된 명칭의 정부에서 버젓이 일어난 것이다. 우리나라의 경제규모와 구조는 이미 정부가 찍어누르는 식으로 강제하여 변화를 일으킬 수 있는 수준을 지났다. 집값을 안정시키고자하는 정책 목표가 있으면, 그것을 달성할 수 있도록 하는 모종의 변화를 이끌어낼 수 있는 '드라이버' 즉 사회적 유인력이 무엇인지 파악하고, 정부정책은 그것에 힘을 실어주거나 사회변화의 방향을 그쪽으로 유도하는 방식이 되어야 한다.(물론, 간단명료하고 단기적인 정책은 톱다운 식으로도 효과를 볼 수 있다. 하지만 부동산과 같은 중장기적이고 복잡 불확실한 대상의 경우엔 알맞지 않다.)



부동산 정책이 실패할 수 밖에 없는 세 번째 이유는, 정책행위들이 모두 'end of pipe' 타입이기 때문이다. 하천에 방류되는 공해물질을 저감하기 위해 하수구를 틀어막는 식이다. 새어 나오는 하수를 막기 위해 또 땜질하고, 또 덧씌우는 식으로 정책이 나오고 있다.

심지어 이제는 땜질한 것들 자체가 오염원이 되고 있다. 예를 들어 주택담보대출 규제는 직장인의 내집마련을 정통으로 가로막을 것이며, 다세대 주택 동간 간격과 주차면적 규제 완화는 도시의 밀집한 주거환경을 더욱 악화시킬 것이며, 주상복합 아파트 규제 완화는 겨우 잡아놓은 고급 초고층 주상복합 투기를 다시 부채질할 것이다.

여기서 집값 상승을 억제하기 위한 근본적 처방 따위를 말하고 싶지 않다. 이미 그런 것은 수많은 (나름) 전문가들에 의해 논의된 바이기 때문이다. 여기서 말하고자 하는 것은, 정책학적으로 하등한 정책이 난무하고 있으며 그러한 정책들은 결코 성공할 수 없다는 것이다.

정부는 집값 때려잡기에 혈안이 되어 심지어 감정적으로까지 나서고 있다. 집값을 잡기 위해 금리를 올려야겠다며 한국은행장을 찾아갈 정도면 완전히 막가자는 것이며, 도저히 (종합적 판단이 필요한) 정부정책을 생각하는 사람들이라고는 믿을 수 없다.



참여정부의 부동산 정책이 실패할 수 밖에 없는 네 번째 이유는, 완충(buffer)이 없기 때문이다. 잠재 피해집단이 피해를 보기 전에 빠져나갈 퇴로와 시간을 설정하지 않았다는 것이다. 과밀한 방에서 사람들을 빼려면 다른 방 문을 열어줘야 한다. 나아가 그 '새 방'이 더욱 안락하고 매력적이어야 한다. 부동산을 잡겠다고 나설 때에는 다른 매력적인 대안을 제시했어야 한다. 참여정부의 부동산 정책은 '네거티브 정책'에 몰두하여 억누르고 죄는 것 외에는 한 일이 없다.

우리나라 부동산 가격이 너무 높아서 문제인가? 필자는 그렇게 보지 않는다. 지방의 부동산 가격은 아직도 매우 낮다. 수도권(그중에서도 특히 현 정권이 그렇게 증오해 마지않는 강남권)과 지방의 격차가 문제라면 문제일 수 있다. 지방의 부동산 가격이 정상화되면 지방 경기도 살아나고, 담보 여신 규모도 커지고, 창업이 활성화될 수도 있다. 무엇보다도, 지방을 적극 개발하면 수도권 부동산에 묻혀있던 돈이 빠져나갈 뿐 아니라 지역 균형발전을 저절로 이루게 된다.

참여정부의 주요 모토 가운데에 지역 균형발전이 있었다. 잘 설정된 이 의제는 '공공기관 이전'이라는 엉뚱한 밥그릇에 골몰하는 사이 의미가 퇴색되어 버렸다. 지방 개발이라는 것이 들어가 살 사람도 없는 아파트 단지와, 들어가 일할 사람도 없는 공단부지 만드는 식으로 엉뚱하게 잡힌 것도 문제이다. 그것은 근대화, 산업화 시대에 맞는 발상이고, 지금 단계에서는 고도의 소비적 기능-테마파크, 아웃렛 쇼핑몰, 자동차경주장 등등, 그것도 수도권에 도저히 만들 수 없는 규모와 세계적 수준으로-으로 특화시켜야 했다.

잠재적 피해집단을 만드는 것을 피할 수 없었다면, 이들이 빠져나갈 목적지와 빠져나갈 시간을 줬어야 했다. 그런데 참여정부 부동산 정책은 파이프 끝을 일단 막아버렸다. 강남 집을 팔고 다른 곳에 투자하고 싶어도 양도세 때문에 주저하게 되었다. 은행으로부터의 융자는 정당한 경제활동이자 시장기능이며 '일종의' 자산이다.-물론 대출금은 금융자산이 아니다. 그러나 '대출받을 수 있는 능력' 즉 신용이나 담보능력은 잠재적 금융자산이며 거저 생기는 것이 아니다. 또한 여신 즉 credit은 산업과 혁신의 주요한 원동력이다- 현재 융자가 끼어 있는 부동산을 팔면 그것을 상환해야 하는데, 이후 더이상 융자를 받을 길이 없다면 경제활동 수단을 앞장서서 던져버리는 꼴인데, 어떤 바보가 그런 짓을 하겠는가?



요약하자. 참여정부의 부동산 정책은 정책형성의 기본 원리를 무시했을 뿐 아니라 사회와 정책에 대한 고민 없이 top-down 식으로 설계되었으며, 대다수 정책행위가 대증요법적 규제로 구성되어 있다. 애초 순진했던 기대와 달리 국민중 상당수를 잠재적 피해자로 만들었으며, 이는 정책에 대한 사회적 거부현상을 낳았고 결과적으로 종이 위의 글자 이상의 의미가 없는 정책이 되었다. 이러한 상황에서 일차적으로 정책의 실효적 작동이 저해되었을 뿐 아니라, 일부 작동하는 기능은 공공복리의 증진이라는 궁극적 정책목표에 기여하는 바는 거의 없이 각종 거대한 부작용을 일으킬 것이다.

참여정부는 남은 1년여의 기간 동안만이라도, 원점으로 돌아가서 고민하기 바란다. 대체 궁극적으로 원하는 공공복리 증진의 목표가 무엇인가? 집값을 안정시켜서 이룰 수 있는 것이 무엇인지부터 정확히 정하라. 왜 집값을 안정시켜야 하는지부터 정확하고 확신있게 말할 수 있게 되기를 바란다. 다음으로는 어느 지역의 집값을 얼마나 안정시킬 것인지 타겟을 명확히 하라. 전국의 집값을 꽁꽁 묶어버린다는 것인가? 부동산 가격은 경제성장에 따라 자연상승하게 되어 있음을 간과하지 말라. 투기세력을 뿌리뽑을 것인가? 그렇다면 투기세력과 투자자를 구분하여 정확히 누굴 때려잡을 것인지 명확히 밝혀라. 금리나 교육 등의 더 큰 개념을 부동산에 끌어들여 정부정책 전체를 왜곡하지 말라. 무엇보다, 집값을 잡기 위해서라면 어떤 부작용이나 국민의 고통도 감수하겠다는 식의 오기를 부리지 말라.